CP 13/2026, passo importante para a abertura do mercado de gás

A ANP abriu a Consulta Pública nº 13/2026 para obter subsídios sobre aregulamentação do acesso não discriminatório e negociado de terceiros aos gasodutos de escoamento da produção e às instalações de tratamento ou processamento de gás natural. A iniciativa é positiva e representa um passo importante para a abertura do mercado. A experiência internacional mostra que a abertura efetiva do mercado requer uma infraestrutura integrada e operada com neutralidade, exigindo mais do que regras de acesso.

A regulação do SIE e do SIP deve, portanto, ser vista como etapa de uma arquitetura mais ampla, ou seja, uma Rede Básica do Sistema que integre transporte, escoamento e processamento, sob gestão técnica independente. As experiências norueguesa e espanhola ajudam a demonstrar porque neutralidade operacional, planejamento integrado e tarifas reguladas são condições essenciais para reduzir barreiras de entrada e tornar o gás nacional mais competitivo.

A referência europeia: acesso aberto e separação efetiva

A abertura do mercado de gás na União Europeia começou em 1998, com a Diretiva 1998/30/EC, e avançou em 2003 com a Diretiva 2003/55/EC. Em 2009, a 3ª diretiva, a 73/CE, consolidou esse processo ao reconhecer que as regras anteriores não bastavam para formar um mercado verdadeiramente competitivo e integrado.

O ponto central era a independência dos operadores das redes de transporte, necessária para evitar discriminação contra novos fornecedores e para impedir que empresas verticalmente integradas controlassem o acesso à infraestrutura.

Isso fica evidente com a leitura de partes da argumentação do Conselho Europeu ao justificar a proposta da diretiva de 2009, que reproduzo um trecho a seguir:

“Sem a separação efetiva entre redes e atividades de produção e de comercialização (separação efetiva), há um risco de discriminação, não só na exploração da rede, mas também no incentivo às empresas verticalmente integradas para investirem adequadamente nas suas redes”

Esse é precisamente o tema da CP 13/2026: criar regras para que terceiros acessem o escoamento e processamento em condições objetivas, transparentes e não discriminatórias.

O caso norueguês: infraestrutura integrada e operador neutro

A Noruega é exemplo relevante porque, embora não integre a União Europeia, participa do Espaço Econômico Europeu e incorporou princípios do mercado interno de energia, como acesso de terceiros, transparência, separação entre operação de rede e atividades comerciais e regulação independente.

Sua infraestrutura de exportação, formada por gasodutos offshore e instalações de processamento, foi integrada no sistema Gassled. A operação ficou a cargo da Gassco, empresa estatal independente dos produtores, criada para administrar a capacidade de forma neutra e coordenada.

Antes do Gassled, o sistema norueguês era fragmentado, com infraestruturas vinculadas a campos específicos e organizadas como empreendimentos conjuntos. A integração reduziu duplicidades, aumentou a eficiência do uso da capacidade e facilitou o acesso de novos produtores.

A reforma também acompanhou a liberalização europeia. O antigo modelo de negociação conjunta do gás norueguês passou a conflitar com a lógica concorrencial, levando cada empresa a vender seu próprio gás, enquanto a infraestrutura permaneceu sob gestão neutra.

A Noruega possui uma característica importante pois é um dos maiores exportadores de gás natural da Europa e grande parte da sua infraestrutura de exportação é formada por gasodutos offshore que ligam diretamente os campos do Mar do Norte aos países da UE.

O sistema Gassled está sujeito ao princípio do acesso não discriminatório e tarifas e as condições de acesso reguladas pelas autoridades norueguesas.

Assim como o sistema de escoamento atual do Brasil, antes da criação do Gassled (operacional desde 1º de janeiro de 2003), o sistema norueguês era fragmentado. Em vez de uma única infraestrutura integrada, existiam diversos sistemas de transporte separados, cada um ligado a determinados campos e organizado como um empreendimento conjunto (joint venture) próprio.

A partir de 2002, a operação foi centralizada na Gassco, criada justamente para atuar como operadora independente e neutra. Em seguida, em 2003, quase todas essas infraestruturas foram reunidas sob uma única estrutura patrimonial, o Gassled.

Essa reforma é frequentemente considerada um marco na política energética norueguesa porque transformou um conjunto de gasodutos vinculados a projetos específicos em uma rede integrada, facilitando a coordenação e aplicando de forma mais consistente o princípio do acesso não discriminatório aos usuários elegíveis.

Antes dessa mudança um grupo de produtores negociava contratos de fornecimento em conjunto. Assim, do ponto de vista do comprador europeu, havia praticamente um único negociador representando o gás norueguês.

O modelo inicial norueguês tinha por objetivo que os produtores não competissem entre si, mas a partir da onda liberalizadora do mercado europeu de gás esse modelo entrou em choque. A Comissão Europeia entendeu que a negociação conjunta restringia a concorrência, pois eliminava a competição entre os produtores noruegueses na venda de gás.

No Brasil, a Petrobras, até a assinatura do TCC (Termo de Compromisso de Cessação) com o CADE em 2009, realizava a contratação de gás de terceiros para sua comercialização. Após o TCC essa situação mudou, embora essa obrigação preveja algumas exceções.

O movimento promovido pelo governo norueguês tornou o mercado mais competitivo e a concorrência passou a ocorrer na comercialização do gás, enquanto a rede de transporte passou a ser gerida de forma neutra, permitindo acesso em condições não discriminatórias aos usuários elegíveis.

No modelo norueguês, o princípio econômico é de que a infraestrutura de transporte e escoamento deve funcionar como um facilitador da produção e não como um instrumento adicional de captura da renda petrolífera.

Por essa razão, a remuneração dos ativos é baseada em metodologia de custo do serviço (cost-of-service regulation), composta pela recuperação do investimento, remuneração regulada do capital, depreciação e custos operacionais eficientes.

O desafio brasileiro é transformar o acesso em concorrência real

A agenda brasileira persegue objetivo semelhante de garantir acesso aberto, reduzir barreiras à entrada e estimular a competição entre produtores. A diferença é que, no Brasil, a infraestrutura de escoamento ainda está fortemente associada a projetos individuais, o que limita a formação de uma rede eficiente e compartilhada.

Estudos da EPE indicam que a parcela logística representa fração relevante do preço final do gás natural no Brasil, em alguns casos superior ao próprio custo de produção. Em mercado ainda concentrado, essa estrutura reduz a competitividade do gás nacional e dificulta a monetização de novos campos.

O país tem um grande potencial para o gás natural, em especial, nos mercados de cogeração, veicular e a indústria como um todo, mas o preço precisa ser mais competitivo e a revisão dos contratos legados de transporte e a regulação do escoamento e processamento abrem um campo importante.

Segundo dados publicados pelo MME, os custos atuais de produção, escoamento e processamento chegam a 8,6 US$/MMBTU, quando deveriam situar-se entre 2,0 e 2,5 US$/MMBTU, conforme cálculos da EPE e mais em linha com as tarifas do Gassled.

Os preços de escoamento e processamento vêm sendo apontados como barreira à oferta de gás ao mercado, inclusive no contexto da PPSA. Por isso, a CP 13/2026 da ANP deve ser entendida como oportunidade para transformar regras de acesso em redução efetiva de custos e ampliação da concorrência.

Rede Básica do Sistema e Gestor Técnico independente

A Consulta Pública nº 13/2026 surge, portanto, em momento decisivo. Seu resultado pode estabelecer as bases de uma Rede Básica do Sistema que conecte transporte, escoamento e processamento, aproximando o setor de gás de modelos de infraestrutura aberta já consolidados em energia elétrica, ferrovias e telecomunicações.

A evolução regulatória deveria contemplar quatro movimentos principais:

• definir uma Rede Básica do Sistema abrangendo transporte, escoamento e processamento;
• adotar metodologia tarifária baseada em receita permitida e remuneração regulada dos ativos;
• planejar de forma integrada a expansão da infraestrutura;
• criar um Gestor Técnico do Sistema independente, responsável pela capacidade e pela operação da rede básica.

O gestor não seria proprietário dos ativos. Sua função seria garantir independência em relação a produtores e proprietários da infraestrutura, assegurando neutralidade operacional, uso eficiente da capacidade e tratamento isonômico aos usuários.

A abertura do mercado brasileiro representa avanço importante, mas sua consolidação exige uma nova etapa institucional. A infraestrutura integrada, operada de forma independente e submetida a regras transparentes de acesso, é condição essencial para ampliar concorrência, reduzir custos e estimular investimentos.

As experiências espanhola, com o conceito de Rede Básica do Sistema e Gestor Técnico do Sistema, e a norueguesa, com a gestão integrada do escoamento offshore, oferecem princípios úteis à realidade brasileira. 

Não se trata de copiar modelos estrangeiros, mas de incorporar mecanismos que promovam eficiência econômica e melhor aproveitamento dos recursos naturais.

A legislação e a regulação precisam ser dinâmicas e buscar contínuos aprimoramentos que possibilitem a melhor eficiência e a competitividade da indústria e do país sempre olhando para boas práticas. Nesse momento em que a ANP faz esse movimento de regular o escoamento e o processamento, novas medidas legislativas no âmbito do Pró Gás, de iniciativa do Senador Laércio Oliveira, podem vir em boa hora e serem complementárias à regulação da ANP.